《守護靈活就業：從司機角度看網約⾞規管的盲點與改進建議》後記 | 百家塔政策研究所

靈活就業，近日成為國家級熱門話題。中國新就業形態研究中⼼上月發布《2025中國藍領群體就業研究報告》，報告指涵蓋網約⾞司機、外送員、直播從業者、⾃媒體創作者等的靈活就業⼈員已達2.8億⼈，更預計2026年將增至3.2億⼈，佔城鎮就業四成以上。換句話，靈活就業正式從補充形式轉變為就業市場的重要支柱。是的，數位經濟時代下，藍領收入增速連續六年超過白領，藍領群體的就業模式正從「生存型就業」逐漸轉向「發展型就業」。從經濟學角度看，靈活就業的背後是⼀種有別於傳統僱傭合約的⼯作安排。正如內地媒體所⾔，靈活就業亦是 「勞動者出於時間⾃由、職業偏好、技能適配等需求選擇的⼀種就業模式」。難怪，國務院剛公布的《實施就業優先戰略「⼗五五」規劃》，「推動靈活就業、新就業形態健康發展」成為重點任務之⼀。 

除了明確推動靈活就業、新就業形態健康發展，《實施就業優先戰略「⼗五五」規劃》還提到「加強靈活就業、新就業形態勞動者統計分析」。 ⽀持靈活就業健康發展，了解零⼯經濟的本質是必須的。無奈，特區政府近日就網約車服務遲來的規管，反映當局對零⼯經濟的就業形態本質仍存有不少誤解，推動靈活就業更是談不上。有見及此，智庫百家塔政策研究所拋磚引玉，最近發表了《守護靈活就業：從司機角度看網約⾞規管的盲點與改進建議》研究報告，先從微觀角度分析網約車司機的靈活就業偏好，再以宏觀角度討論靈活就業對整體勞動市場及創新經濟發展潛力的影響。

本地網約⾞司機焦點⼩組討論研究

為更準確了解本地網約⾞司機的⼯作模式，我們進⾏了一場網約⾞司機焦點⼩組討論，研究⽬標為：（⼀）探索網約⾞司 機的⽣活型態，包括其主要動機、⼯作滿意度及⽇常營運挑戰；（⼆）了解司機對網約⾞ ⾏業的整體看法；（三）評估司機對即將實施的法規的反應，收集對具體政策的意⾒，並了解這些政策如何影響其⽇常⼯作及長期留任意願。 

我們成功邀得18位現職網約⾞司機，並根據他們每週駕駛時數分成3個⼩組（兼職司機每週駕駛時數<20⼩時；中參與度司機每週駕駛時數20-40⼩時；全職司機每週駕駛時數>40⼩時），進⾏⼀連三場每⼩組6位司機的兩⼩時焦點⼩組討論。各組網約⾞司機來⾃不同平台（Uber、⾼德、滴滴、Tada等），並涵蓋不同業經驗，以及⾞主與非⾞主司機，樣本具⼀定多元性。焦點⼩組討論並非按照固定問卷逐題進⾏，主持⼈會根據現場討論情況，靈活調整提問⽅式及討論流程，以確保討論流暢⾃然。 以下總結網約⾞司機動機與⾏業⽣態觀感。 

司機動機

主要動機為收入，但時數不同的司機亦有其他不同動機。 

‧ 兼職司機：作為家庭補充、現⾦儲備或養⾞開⽀，甚至退休「零⽤錢」； 

‧ 中參與度司機：重要副業，⽤以應對⾹港⾼⽣活成本及經濟不景氣，部分因新冠疫情增加⼯時。 

‧ 全職司機：主要⽣計，許多因被裁員轉⾏，需依靠此養家。 其他吸引點包括極⾼彈性（無學歷要求、隨時上線/下線）、使⽤⾃家⾞的分享經濟概念（「物盡其⽤」）、駕駛新奇感（「好似探險」）及與乘客交流開拓視野。司機普遍認為這比傳統的⼠或公司⾞更⾃由，無固定租⾦壓⼒。 

⾏業⽣態觀感

司機對⾏業持混合態度。 

樂觀原因： 

‧ 市場需求強⼤，的⼠無法完全吸收，乘客因不滿的⼠服務⽽選擇網約⾞，不少乘客表明只喜歡坐網約⾞，認為的⼠與網約⾞服務不同客群； 

‧ 彈性⾃由是最⼤吸引⼒，「淨係⼀個時間⾃⼰控制已經贏晒」； 

‧ 認同分享經濟原意（善⽤閒置⾞輛，分擔⾹港⾼昂養⾞成本）。 

主要擔憂： 

‧ 服務質素下降，趨向「的⼠化」。司機普遍憂慮，在經濟不穩及規管前景不明朗的情況下，從業壓⼒將進⼀步加劇，並促使⾏業⽣態出現轉變。在經濟壓⼒下，司機或會變得更急躁、更傾向交易式互動，亦較難維持原有以服務為本的⼯作態度，令整個⾏業逐步⾛向「的⼠化」。有資深司機指出，網約⾞過去較接近⼀種⾼端、以共享經濟為基礎的服務模式，乘客較重視舒適度與整體體驗，司機亦更有動⼒提供細緻周到的服務；但現 時市場已逐漸轉向低價競爭，尤其隨着更多內地平台進入市場，吸引了更多對價格敏感的乘客，令服務質素的重要性下降。部分全職司機為控制成本，使⽤較低端的電動⾞營 運，也令網約⾞的乘⾞體驗與傳統的⼠愈來愈難以區分，逐步偏離原有優質服務導向； 

‧ 平台壓縮利潤：乘客優惠多但司機無相應⽀持； 

司機對即將⽴法的看法 

司機有基本了解，⼤多數對⽣計影響深表關注。 

正⾯看法： 

‧ ⽀持合法化（「光明正⼤咁做，唔使驚」）、減少非法競爭、提升乘客安全網。 

負⾯關注（最強烈）： 

‧ ⾞輛配額上限（1萬輛）：被視為不合理，會削減約三分之⼆活躍⾞隊。司機質疑政府計算⽅法（每⽇6⼩時、每⼩時2單）過於理論化，不反映實際情況（兼職司機⼯時浮動、⽣意有旺淡）。供應減少會推⾼⾞資、令乘客等⾞更難，部分司機或被迫增加⼯ 時；未能取得牌照的全職司機⾯臨失業，影響家庭； 

‧ 牌照分配機制：多數受訪者，尤其是中度參與及全職司機，均強烈反對純粹抽籤（「⼤抽獎」），認為武斷且不公，未能區分真正依賴網約⾞收入維⽣的⼈⼠； 

‧ 他們主張按年資、駕駛時數、接單率及服務質素等條件分配，優先保障全職，以此作為主要⽣計來源的司機。兼職司機較接受抽籤；

‧ 保險強制：被視為最⼤成本威脅及「deal breaker」。司機強烈認為應維持現狀由平台統⼀購買（已有效運作逾⼗年），透過佣⾦分擔︔若要求司機⾃⾏購買昂貴商務⾞保險， 利潤會被完全侵蝕（「⽩做囉」）。部分司機表⽰成本若超過現有保險兩倍以上，即難負擔並考慮退出；

‧ 動態評估：司機普遍認為，政府所承諾的「動態評估」過於含糊。他們普遍覺得，「動態評估」和「適時調整」等說法只是空泛承諾，⽋缺具體時間表。許多⼈質疑「適時」究竟是指甚麼、由誰決定何時進⾏檢討等； 

‧ ⾞輛擁有權限制（12年⾞齡上限及⾞主司機綁定）：⼈⾞綁定均遭到司機強烈反對，認為過於僵化（⾞輛故障時無法⼯作、依賴租⾞或家庭⽤⾞者受影響、轉讓涉及額外費⽤ 及失去無索償折扣）。12年⾞齡上限缺乏明確理據，應更靈活（如15年），且的⼠並無 同樣限制，存在雙重標準。司機認為重點應是⾞輛安全、保養及適合性，⽽非單純⾞ 齡︔部分希望牌照可延伸至直系親屬︔ 司機普遍感到政府諮詢流於形式（「得啖笑噶啫」），⽴法似為保護的⼠牌價值及相關利益，⽽非真正公平規管或改善交通。 

⽴法的潛在負⾯影響 

司機警告，過於嚴格的規管可能適得其反： 

‧ 驅使⾏業地下化（私⼈社交群組、現⾦交易繞過平台）； 

‧ 市場空隙被非法跨境司機填補， 降低整體服務質素及合法性； 

‧ ⼤量全職司機失業會嚴重影響家庭收入；部分表⽰「逼到我冇得做，我唯有鋌⽽⾛險」。 

整體來說，司機認同⾏業需要合理規管以確⽴合法地位及乘客保障，但強烈反對任何損害網約⾞核⼼吸引⼒的嚴苛措施（如彈性、低⾨檻、共享經濟精神）。他們希望配額、分配機制、保險安排及⾞輛規定能更具彈性、數據驅動（例如按實際需求、等候時間調整），並充分考慮不同司機群組的⽣計依賴程度，避免⼤量失業、⾏業地下化及服務質素倒退。 

網約⾞規管的六點建議 

比較美國網約車司機的行為研究，我們亦發現⼤部分網約⾞司機以兼職模式提供服務並非⾹港獨有，⽽這兼職模式是司機可每周甚至每⽇⼤幅調整上線時間，部分司機轉⼯期間短期參與，亦有司機因創業或其他家庭原因較長期維持。

⼀⽅⾯，這種靈活就業模式，是網約⾞服務供應極具彈性的關鍵所在；另⼀⽅⾯，這供應彈性背後的經濟邏輯，是低固定成本容許不同狀況的司機作不同程度的市場參與。換句話，沒有低固定成本容許的靈活市場參與，就沒有網約⾞服務的彈性市場供應。要的⼠與網約⾞共存互補，便不能以規管的⼠的⽅式去規管網約⾞。

基於以上經濟邏輯，我們建議： 

（⼀）容許網約⾞平台向所有正提供服務的出⾏購買保險；

（⼆）容許⾞主以外的司機（特別是家庭成員）提供網約⾞服務；

（三）容許先領許可證後換⾞；

（四）更靈活分配⾞輛許可證；

（五）動態評估重要，適時調整更重要；

（六）放寬申請⾞輛許可證時⾞齡須低於12年的要求。

六點建議當中，首項「容許網約⾞平台向所有正提供服務的出⾏購買保險」是現任網約車司機認為最重要的。同意保障乘客及其他道路使用者的安全是規管的主要目的之一，而我想在這裹補充的是有關近年的士保險費飆升的問題，尤其這問題對網約車規管的啟示。

2021年，立法會交通運輸業保險事宜聯合小組委員會會議中主席提供了一份名為《解決的士保險費飆升的問題》報告總結：

「的士業與保險業之間的長期矛盾必須要由雙方和政府各部門共同協商才能解決，而絕不能只憑著每年增加保險費及其相關的墊底費，以保障保險公司的利潤。的士作為全港公共交通工具之一，一直緊守崗位默默耕耘地為全港市民及外來遊客服務，的士持份者絕不希望因缺乏年青人入行，導致司機年紀不斷老化而令交通意外頻生，甚至使保險業界對的士保險業務喪失興趣，的士業界更不想見到行業發展變得奄奄一息，甚至一潭死水，而相繼離場，影響公交服務。」

就網約車規管，特區政府卻初步認為，由網約車車輛的登記車主購買有關的第三者風險保險較為合適。這將會是網約車規管「的士化」的悲劇，因為過去一段日子，的士業正受著保險費飆升這問題困擾。立法會報告指出，涉及的士之意外宗數由2009年的3,342宗上升至2018年的3,916宗，升幅為17.17%。佔全港交通意外總數比例，亦由2009年的23.34％增加至2018年的27.18％。至於涉及的士意外的傷亡人數，由2009年的4,590人上升至2018年的5,254人，增幅為14.47%。佔全港交通意外傷亡人數比例，亦由2009年的25.31％增加至2018年的28.39％。當時，的士司機之平均年齡已達60歲，而涉及60-69歲之的士司機的意外宗數所佔比例，在最近10年內不斷攀升。

疫情之後，最新數據顯示，的士涉及意外數目在2023至2024年明顯回升並創近年新高，2024年較2023年增加約8.5%。根據報道，現時本港21萬持有效駕駛執照的士司機中，約13.1萬人（62.2%）年屆60。2024年本港每千名60至64歲、65至69歲、70歲或以上的士司機中，分別有23.1、20、18.6人涉及交通意外，比率遠高其他車輛同年齡層司機，並已升至近10年較高水平。既然我們知道的士行業長期面對保險費飆升問題，的士司機人口老化又未能轉勢，為什麼規管網約車時還要的士化保險安排，偏離由平台購買這個國際慣常做法？

最後一點，我認為同樣重要的是更靈活分配⾞輛許可證。須知道，任何因許可證設上限⽽導致的分配機制，難免需要在富經驗和新進場的司機作出取捨。不論是否擁有⾃⼰⾞輛，富經驗的司機服務質素是較有保證的。然⽽，靈活就業的本質就是流動性⾼。除非許可證不設上限，分配⼀個適當比例的新參與者隨機獲得許可證，是平衡這取捨的做法。而容許先領許可證後換⾞，在這個許可證嚴重供不應求的情況下是方便司機進場的。

徐家健
Pagoda智庫共同創辦人及經濟研究總監
Orientis首席經濟師