《廿年煙草市場干預成效報告》後記 | 百家塔政策研究所

煙草市場，可能是市場干預最複雜的市場；澳洲的煙草市場，可能又是煙草市場干預最複雜的市場。試想像，我們不會把一項最複雜的肝臟移植手術交託給一個經濟學家，我們又為什麼把一項最複雜的市場干預交託給一班醫護界從業員呢？

加煙稅兩大推論已在香港應驗

2023年初，我在《煙稅迷思之拉發曲線》推斷：「當香港與鄰近地方煙價相距甚大，大加煙稅有兩個經濟後果：一，鼓勵煙民轉買私煙；二，煙稅收入不升反降。」2025年，政府連續兩次大加煙稅後，我成立了智庫百家塔政策研究所。風水佬呃你十年八年，同年百家塔發表了研究報告《控煙的供應干預與需求管理》，先確認煙稅收入不升反降的推斷：「兩年間煙稅收入從81億元大跌至43億元」，再補充另一推斷：「由於私煙的價格通常比完稅煙便宜數倍，需求定律驅動下轉吸私煙的基層煙民，會因為價錢誘因增加私煙產品的消費」。

2026年中，我們再發表《廿年煙草市場干預成效報告》，再確認三年前加煙稅鼓勵煙民轉買私煙的推斷：根據海關資料，2023和2025年兩個財政年度的完稅煙的入口總數由28.9億支崩跌至14.6億支，下跌了超過68%；根據特區政府的統計處數據，兩度增加煙草稅後的2023至2025年期間，香港習慣每日吸食傳統煙的15歲及以上人士由577,300人降至538,100人，而同期這些煙民每日平均吸食的數量由12.1支降至10.9支。由此推算，加稅後每日總煙支使用量由6,985,330支降至5,865,290支，亦即下降了只17%，比完稅煙入口總數下跌低超過五十個百分點。2025年，21.4億支的總煙支使用量減去14.6億支的完稅煙入口總數，即32%的總煙支使用量為非完稅煙！

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澳洲煙稅收入5年蒸發逾半

兩個推論，在香港應驗之前，其實已在澳洲應驗過。作為控煙先駒，澳洲是全球最高煙草稅、最早推行統一包裝設計規定、最先全面禁止在藥房以外銷售任何電子煙的國家。早禁早享受？早享受的卻不是健康，是健康風險更高的私煙。過去廿年的市場干預分析指出，澳洲的煙草稅收入由2006年的不到60億澳元，逐步上升至2020年的高鋒逾160億澳元，之後斷崖式下跌，2025年更跌至不到80億澳元，即短短五年間煙草稅收入蒸發超過一半。另外，2024年成立的非法煙草與電子煙專員公署的首份報告《Illicit Tobacco and E-cigarette Commissioner Report 2024-25》估計，非法煙草市場規模已上升至佔澳洲整體煙草市場的50%至60%，市場價值介乎41億至69億澳元，而市場價值約16億澳元非法電子煙市場，更佔整體市場95.7%。政府收入方面，因非法煙草逃避的稅收估計每年損失77億至118億澳元！

擁抱最複雜的市場干預，醫護界可以不管稅收影響政府財政安全，亦可以不理私煙向罪犯提供利潤危害社會治理安全。然而，醫護界是有責任確保市民的健康安全吧？市場干預成效報告剛發表後，澳洲統計局公布了更令人震驚的最新煙草市場數據：非法來源佔總煙草消費的比例，已從2017年的12%上升至2025年的80%，而同期的尼古丁消費量亦增加近40%，其中主要增長發生於2021年後私煙逐漸主導市場期間。值得留意的是，儘管澳洲吸煙率近年未見大幅回升，幾年間近四成的尼古丁消費量增加其實發出警號：當私煙取代了完稅煙成為主流，傳統的吸煙率數字已不足以反映社會關注的吸煙健康風險問題。

關於澳洲的的私煙問題，本地醫護界到近年仍堅持「當地的私煙量很低」，制定控煙政策的醫衞局局長更在立法會表示「誇大非法煙草貿易活動是煙草業抵抗有效控煙措施，尤其是提高煙草稅的最常用手法」。醫學知識再豐富，本地醫護界始終不懂得市場干預失敗背後的經濟邏輯：過去十年，澳洲合法完稅煙產品價格因年度煙草消費稅增加而幾乎翻了三倍，而非法煙草產品的估計價格則相對穩定。家庭在煙草產品上的支出於2020年達到高峰，之後急速回落至類似2016年的水平。支出下降伴隨著消費量上升，反映出向更便宜的非法來源轉移，亦確認了智庫百家塔有關價錢誘因增加私煙產品的消費的推斷。

非法煙健康風險或高合法煙10倍

首先，不造成傷害（First, Do No Harm）。流失煙稅收入、助長私煙罪行、逆襲衞生危機，三樣都是對社會造成極大傷害的市場干預副作用。在發展成熟的私煙市場，進一步加煙稅，只會導致私煙在價格上更加吸引，進一步禁止長煙加味煙以至另類煙，亦只會導致私煙選擇相對上更加豐富。消費量增加，卻只是衞生危機的一部分。回應私煙對公共衞生造成的傷害，澳洲麥考瑞大學（Macquarie University）的呼吸醫學專家Brian Oliver教授憂慮真正醫護界所憂慮的：「當你抽一根非法進口的成品香煙時，你實際上是在玩俄羅斯輪盤。」專家解釋，澳洲人購買的許多非法進口品可能是非法種植在工業廢棄地，這會讓吸煙者暴露於鉛和砷等重金屬。除此之外，非法煙草一般風乾不當，並在田野或棚屋等缺乏防護措施的地方存放，導致真菌污染，可能引發呼吸道感染和長期肺部疾病。專家推論，抽非法香煙的風險大約是合法香煙的2至10倍！

利用廢水數據，澳洲政府提供了可靠的總尼古丁消費估算。一句「誇大非法煙草貿易活動」，特區政府卻連官方的私煙比例估算也沒有，本地私煙的健康風險評估更是聞所未聞。複雜的市場干預，統一包裝設計規定變相全禁長煙，再全禁薄荷味等加味煙，政府仍未準備分析私煙市場壟斷這些煙草產品後的各種傷害。利用統計處與海關數據，百家塔率先為香港推算私煙市場比例已超過三成。跟隨澳洲式規管減少合法市場選擇，將進一步加速私煙比例上升。不造成傷害，我們建議一直以澳洲控煙政策為榜樣的本地醫護界朋友，認真思考其市場干預失效是否更適合作為控煙的反面教材？

徐家健
Pagoda智庫共同創辦人及經濟研究總監
Orientis首席經濟師