《廿年烟草市场干预成效报告》后记 | 百家塔政策研究所

烟草市场，可能是市场干预最复杂的市场；澳洲的烟草市场，可能又是烟草市场干预最复杂的市场。试想像，我们不会把一项最复杂的肝脏移植手术交托给一个经济学家，我们又为什么把一项最复杂的市场干预交托给一班医护界从业员呢？

加烟税两大推论已在香港应验

2023年初，我在《烟税迷思之拉发曲线》推断：「当香港与邻近地方烟价相距甚大，大加烟税有两个经济后果：一，鼓励烟民转买私烟；二，烟税收入不升反降。」2025年，政府连续两次大加烟税后，我成立了智库百家塔政策研究所。风水佬呃你十年八年，同年百家塔发表了研究报告《控烟的供应干预与需求管理》，先确认烟税收入不升反降的推断：「两年间烟税收入从81亿元大跌至43亿元」，再补充另一推断：「由于私烟的价格通常比完税烟便宜数倍，需求定律驱动下转吸私烟的基层烟民，会因为价钱诱因增加私烟产品的消费」。

2026年中，我们再发表《廿年烟草市场干预成效报告》，再确认三年前加烟税鼓励烟民转买私烟的推断：根据海关资料，2023和2025年两个财政年度的完税烟的入口总数由28.9亿支崩跌至14.6亿支，下跌了超过68%；根据特区政府的统计处数据，两度增加烟草税后的2023至2025年期间，香港习惯每日吸食传统烟的15岁及以上人士由577,300人降至538,100人，而同期这些烟民每日平均吸食的数量由12.1支降至10.9支。由此推算，加税后每日总烟支使用量由6,985,330支降至5,865,290支，亦即下降了只17%，比完税烟入口总数下跌低超过五十个百分点。2025年，21.4亿支的总烟支使用量减去14.6亿支的完税烟入口总数，即32%的总烟支使用量为非完税烟！

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澳洲烟税收入5年蒸发逾半

两个推论，在香港应验之前，其实已在澳洲应验过。作为控烟先驹，澳洲是全球最高烟草税、最早推行统一包装设计规定、最先全面禁止在药房以外销售任何电子烟的国家。早禁早享受？早享受的却不是健康，是健康风险更高的私烟。过去廿年的市场干预分析指出，澳洲的烟草税收入由2006年的不到60亿澳元，逐步上升至2020年的高锋逾160亿澳元，之后断崖式下跌，2025年更跌至不到80亿澳元，即短短五年间烟草税收入蒸发超过一半。另外，2024年成立的非法烟草与电子烟专员公署的首份报告《Illicit Tobacco and E-cigarette Commissioner Report 2024-25》估计，非法烟草市场规模已上升至占澳洲整体烟草市场的50%至60%，市场价值介乎41亿至69亿澳元，而市场价值约16亿澳元非法电子烟市场，更占整体市场95.7%。政府收入方面，因非法烟草逃避的税收估计每年损失77亿至118亿澳元！

拥抱最复杂的市场干预，医护界可以不管税收影响政府财政安全，亦可以不理私烟向罪犯提供利润危害社会治理安全。然而，医护界是有责任确保市民的健康安全吧？市场干预成效报告刚发表后，澳洲统计局公布了更令人震惊的最新烟草市场数据：非法来源占总烟草消费的比例，已从2017年的12%上升至2025年的80%，而同期的尼古丁消费量亦增加近40%，其中主要增长发生于2021年后私烟逐渐主导市场期间。值得留意的是，尽管澳洲吸烟率近年未见大幅回升，几年间近四成的尼古丁消费量增加其实发出警号：当私烟取代了完税烟成为主流，传统的吸烟率数字已不足以反映社会关注的吸烟健康风险问题。

关于澳洲的的私烟问题，本地医护界到近年仍坚持「当地的私烟量很低」，制定控烟政策的医衞局局长更在立法会表示「夸大非法烟草贸易活动是烟草业抵抗有效控烟措施，尤其是提高烟草税的最常用手法」。医学知识再丰富，本地医护界始终不懂得市场干预失败背后的经济逻辑：过去十年，澳洲合法完税烟产品价格因年度烟草消费税增加而几乎翻了三倍，而非法烟草产品的估计价格则相对稳定。家庭在烟草产品上的支出于2020年达到高峰，之后急速回落至类似2016年的水平。支出下降伴随著消费量上升，反映出向更便宜的非法来源转移，亦确认了智库百家塔有关价钱诱因增加私烟产品的消费的推断。

非法烟健康风险或高合法烟10倍

首先，不造成伤害（First, Do No Harm）。流失烟税收入、助长私烟罪行、逆袭衞生危机，三样都是对社会造成极大伤害的市场干预副作用。在发展成熟的私烟市场，进一步加烟税，只会导致私烟在价格上更加吸引，进一步禁止长烟加味烟以至另类烟，亦只会导致私烟选择相对上更加丰富。消费量增加，却只是衞生危机的一部分。回应私烟对公共衞生造成的伤害，澳洲麦考瑞大学（Macquarie University）的呼吸医学专家Brian Oliver教授忧虑真正医护界所忧虑的：「当你抽一根非法进口的成品香烟时，你实际上是在玩俄罗斯轮盘。」专家解释，澳洲人购买的许多非法进口品可能是非法种植在工业废弃地，这会让吸烟者暴露于铅和砷等重金属。除此之外，非法烟草一般风干不当，并在田野或棚屋等缺乏防护措施的地方存放，导致真菌污染，可能引发呼吸道感染和长期肺部疾病。专家推论，抽非法香烟的风险大约是合法香烟的2至10倍！

利用废水数据，澳洲政府提供了可靠的总尼古丁消费估算。一句「夸大非法烟草贸易活动」，特区政府却连官方的私烟比例估算也没有，本地私烟的健康风险评估更是闻所未闻。复杂的市场干预，统一包装设计规定变相全禁长烟，再全禁薄荷味等加味烟，政府仍未准备分析私烟市场垄断这些烟草产品后的各种伤害。利用统计处与海关数据，百家塔率先为香港推算私烟市场比例已超过三成。跟随澳洲式规管减少合法市场选择，将进一步加速私烟比例上升。不造成伤害，我们建议一直以澳洲控烟政策为榜样的本地医护界朋友，认真思考其市场干预失效是否更适合作为控烟的反面教材？

徐家健
Pagoda智库共同创办人及经济研究总监
Orientis首席经济师