【施政】「可测量性困境」- 如何为公务员订立KPI？
特首李家超先生在竞选时提出为公务员订立KPI，而这提议引起讨论。公共服务非私营企业，绩效难用盈利这简单的指标去计量。一般而言，公共服务被利用越多越好，例如图书馆；但有些公共服务是必需的，但未必利用率越高越好，如救护服务。再者，有些公共服务的成效是难被计量，若利用可计量的指标迁就，却又未必符合原意：可计量的未必最重要，最重要的未必可被计量。笔者称这为「可测量性困境」。
「可测量性困境」可包括以下成因：
一、效果计量难题。例如品德教育、环保教育、艺术推广，一个人的品德程度，是否环保了，是否更能欣赏艺术，是难以计量的。一些指标如艺术馆有多少入场人次，未必能反映到推广是否成功。更甚者，馆方可用免费入场、送纪念品等方法吸引入场人次，造成计量扭曲。
二、短期成效难题。有些事情要经年累月才能见成效的。例如科学推广，就算真的产出了一些科学家，也一定是很多年后的事了。
三、成败归因难题。一件事的成败有很多因素，成未必是因为一项公共服务；败也未必因为公务员不作为。例如旅客上升了，有多少因素在于推广成功？同时，旅客下跌了也未必代表推广没用，因为如没推广可能跌得更甚。
四、外部环境难题。公共服务也面对许多外部环境影响。例如一个部门定下了目标，但发生了疫情影响进度，那么绩效评估如何调节？
五、博奕难题。公共服务许多都是市场不会提供的，意味著政府是唯一服务提供者。因此会有资讯的垄断，评估者与被评估者有信息不对称的问题。具体表现在，成功时被评估者会夸大自己的贡献，失败时会扩大其他因素对事情的影响。
要完全解决以上的难题是不可能的。但是否不应设任何绩效评估？那也不是。管理学有云，无评测，则无管理。有一些技巧是可以更准确地评估一些公共政策或服务的成效的。篇幅所限，以下简略介绍一些方法：
一、克服效果计量难题和短期成效难题：虽然有些内在的特质难以观察和计量，成效也要较长时间才能显现，但凡事都有阶段性。人的时间、精力、金钱有限，我们的选择皆有机会成本，我们做什么其实反映了我们珍视的价值和兴趣。如计量艺术推广成果，可以在推广后一段时间观察是否多了人做艺术馆的义工？文化类书籍的销量变化？各学院文化类课程的报名情况？
二、克服成败归因难题：如果证明不了某个部门对一件事的成败的贡献，不妨统计市民或其他直接用家觉得，如果没有了某部门，那件事是否仍做得成。
三、克服外部环境难题和博奕难题：这有两方面。一方面是，一项公共政策或服务，如果在太短期内评估，如外部出现一些极端情况，绩效确会受扭曲。如果放长一点时间去评估，极端外部变化的影响会对整个评估平缓化。另一方面则是信息不对称。信息拥有方有优势，而应对的方法主要有：一，引入竞争 – 竞争者之间有人员流动，讯息能有渠道流出；二，强迫公开数据，使数据可让公众及机器容易查阅及可读，让公众、智库、民间团体等协助监察。例如，查阅立法会议员的出席率的网站，似乎需要懂得编程的人才可以查看，这或许是机器可读，但公众查阅则甚难，可以有进步空间。
这世界没有完美的指标，但如果设立了一些指标能对标政策结果而有相应的监察和赏罚，则至少公共部门会向正确的方向进发，而非浪费资源堆砌数字证明自己干了事。
图为香港特区政府总部大楼。（中新社资料图片）
周祐生
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